НАВЧИТИ ДЕПУТАТІВ ПОРЯДКУ Й ДИСЦИПЛІНІ

Як тільки резонансний законопроект опиняється на розглядів парламенті: або щодо мовного питання, або щодо виборчого законодавства тощо, народні обранці щиро демонструють рівень своєї культури, виваженості та толерантності. Згадати лише конфлікт, що виник під час розгляду законопроекту «Про засади державної мовної політики»…Лунають взаємні обвинувачення, трапляються бійки (іноді із серйозними травмами), утім, здається, і постраждалих, і нападників це влаштовує. Депутати не поспішають встановлювати собі якісь обмеження чи заборони. Напевно, вони чекають, що український парламент «цивілізується» сам по собі.

Усяка людина, що має владу,схильна зловживати нею. 
Ш. Монтескьє 

Чого тільки не бачила й не чула зала пленарних засідань Верховної Ради України під час сесійних тижнів! Народні обранці сварилися, ображали та звинувачували один одного, блокували трибуну, запалювали димові шашки, влаштовували бійки. Окрім цього, вони не соромилися голосувати чужими картками, або просто не відвідували пленарних засідань без поважних причин…

Звичайно, українські народні депутати — порушники не є унікальними за своєю природою. Зарубіжні колеги також припускаються помилок та порушень у своїх парламентах. Утім, більшість із можливих порушень у них уже давно врегульовано спеціальними законодавчими актами, як-от: Кодексами поведінки депутатів та інших посадових осіб, Регламентами парламентів. І це, безумовно, покращує ситуацію з дисципліною та порядком.

УКРАЇНСЬКІ РЕАЛІЇ

Тільки от Україні досі не судилося ухвалити дієвого законодавчого акту, який би зняв з «порядку денного» хоча б половину питань, що виникають у цій царині.

На сьогоднішній день законодавчими актами, що регламентують поведінку народних обранців та якість виконання покладених на них функцій, є Закон України «Про статус народного депутата України», Регламент Верховної Ради України.

fight

Регламентом закріплено певні норми дисципліни та етики, яких мають дотримуватися народні депутати України та інші особи, присутні на пленарних засіданнях Верховної Ради, а також санкції, які можуть застосовуватися в разі порушення цих норм. Так, народним обранцям забороняється:

— вживати образливих висловлювань, непристойних слів,
— закликати до насильницьких дій, перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, розмовами по мобільному телефону тощо);
— вносити до зали засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці та інші предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності тощо.

За усі ці та інші види порушень Регламентом передбачено санкції, більшою мірою — дисциплінарного характеру: попередження, припинення виступу народного депутата, позбавлення права брати участь у пленарних засіданнях (до п’яти).

Щодо санкцій матеріального характеру — такі накладаються, за звичай, за «прогули» пленарних засідань парламентарями. За Регламентом, якраз дані письмової реєстрації народних депутатів слугують підставою для нарахування їм заробітної платні. У інших випадках санкції матеріального характеру не застосовуються. Хіба що розпорядженнями Голови Верховної Ради щодо кожного конкретного випадку й депутата. Утім, правомірність даних розпоряджень — дискусійне питання…

fight 3

Можливо, саме більш серйозні матеріальні санкції могли б вплинути на те, щоб народні депутати позбулися деяких зісвоїх «шкідливих звичок».

ДЕЩО ІЗ ЗАРУБІЖНОГО ДОСВІДУ

У зарубіжних парламентах (Польща, Велика Британія, Чехія, Румунія та інші країни) звичною є практика видалення депутата із зали парламенту, а також застосування щодо нього матеріальних санкцій. Обов’язок із забезпечення порядку в залі пленарних засідань покладається на Голову парламенту, а санкції, що застосовуються до парламентарів — порушників, проголошуються парламентами за пропозицією Голови.

У польському Сеймі, наприклад, у випадку видалення депутата із зали засідань Президія за схваленням Регламентної Комісії може прийняти рішення щодо зниження його зарплатні чи відрядних у порядку, визначеному Регламентом Сейму (Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej). Їхній розмір може бути знижено не більш, ніж на 1/2 за один місяць, але на строк до 6 місяців.

У Великій Британії депутат може втратити право брати участь у засіданнях Палати громад на період від 5 до 20 (при повторному порушенні) днів, а в деяких випадках — на невизначений термін.

У Франції, згідно з Регламентом Сенату (Reglement du Senat), проста заборона виступів може означати позбавлення депутата 1/2 зарплатні протягом 1 місяця, а заборона виступів із терміновим виключенням зі складу парламенту — протягом 2 місяців.

Звісно, у всіх цих випадках відраховується відповідна сума за увесь термін невідвідування депутатом парламенту.

МІЖ ІНШИМ…

У Японії депутатам категорично заборонено читати книги, газети або подібні матеріали під час пленарних засідань, якщо ці матеріали не мають стосунку до обговорюваного питання. Також регламентами Палати представників та Палати радників встановлено вимоги щодо зовнішнього вигляду депутатів: їм забороняється входити до сесійної зали у шляпах, верхньому одязі та з парасольками.

ДУМКА ФАХІВЦЯ ЗРЕГЛАМЕНТНОГО КОМІТЕТУ

Ми запитали в Першого заступника Голови Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України Сергія Володимировича Саса, як він ставиться до можливості запровадження більш жорстких матеріальних санкцій до народних депутатів у частині «трудової парламентської етики».

— Конфлікти в парламенті - наслідок невиконання законодавчих приписів, встановлених законодавством України. Народними депутатами не виконуються норми Конституції, зокрема, щодо обов’язковості особистої присутності на пленарних засіданнях, особистого голосування, норми Закону України «Про статус народного депутата України», Регламенту. Ігнорування, викривлення положень закону призводить до непорозумінь.

Безумовно, у парламентах, які функціонують сотні років, як от: Британський парламент — більше 700 років, парламенти континентальної Європи — вже виробилися певні способи подолання подібних протиріч. Колись там малювали «обмежувальні полоси», зараз на Заході обирають санкції матеріального характеру. Цей механізм, на мій погляд, міг би використовуватися і в Україні. Але варто зважати на специфіку, яка існує в нашому парламенті: частина депутатського корпусу - не бідні люди, які представляють український олігархат. Санкції у вигляді позбавлення частини заробітної плати не стануть для них суттєвим, відчутним стягненням. Для частини депутатів цей інструмент міг би бути ефективним.

Іншим ефективним інструментом боротьби за порядок вважаю надання суспільного розголосу щодо всіх випадків порушень дисципліни та процедури у Верховній Раді, із зазначенням прізвищ тих депутатів, які припустилися рукоприкладства чи вчинили інші дії неетичного характеру. Цим мають займатися засоби масової інформації.

— Роль Комітету з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України у вирішенні спірних питань щодо нарахування зарплатні народним депутатам.
— У Регламенті (стаття 26) міститься санкція: у разі, якщо депутат не підтвердив свою присутність власноручним підписом (не пройшов письмової реєстрації), є підстави для не нарахування йому виплат за час участі в пленарних засіданнях.

Парламентарі звертаються до Комітету у випадку, якщо цю санкцію було застосовано, на їхній погляд, незаконно. Комітет дає висновок: чи були підстави позбавляти народного депутата заробітної плати за час відсутності на пленарному засіданні, чи таких не було. У деяких випадках Комітет надає свою підтримку. Наприклад, якщо депутат не розписався, але виступав з трибуни Верховної Ради на тому ж пленарному засіданні, або в час проведення пленарного засідання виконував якісь доручення Верховної Ради, або брав участь у засіданні комітету, або проводив зустрічі в межах парламентської діяльності тощо. Але інколи Комітет вирішує, що відсутність народного депутата на робочому місці була безпідставною.

— Як на сьогоднішній день Комітет може впливати на поведінку народних депутатів?

— Комітет має право запрошувати народних депутатів на свої засідання, відведені для аналізу випадків порушень порядку й дисципліни, що сталися з вини народних депутатів, а також оприлюднювати такі факти.

Вважаю, що наш Комітет має формуватися не за пропорційним принципом, а так, щоб складався на половину з представників парламентської більшості, наполовину – з меншості. Це сприяло б досягненню об’єктивності підходу у вирішенні питань. Голова Комітету, у свою чергу, не повинен представляти ту ж частину парламенту, що й Голова Верховної Ради. Ці заходи – запорука дотримання принципу стримувань і противаг у парламенті.

Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України повинен бути запобіжником порушень парламентських процедур — Комітет має казати: «СТОП!».

ПАРЛАМЕНТСЬКИЙ ПРИСТАВ?

Іншим інструментом контролю за поведінкою парламентарів у деяких країнах є інститут парламентських приставів. Якщо депутати порушують дисципліну, виявляють неповагу до парламенту тощо — їх можуть спочатку позбавити слова, а потім за допомогою приставів вивести із зали.

Наприклад, у Великій Британії посаду парламентського пристава (Serjeant at arms) ввів ще в 1415 році король Генріх V. З того часу пристави призначалися особисто монархом, а їхні кандидатури обиралися, як правило, з відставних військових. На сьогоднішній день у підпорядкуванні парламентського пристава —близько 40 співробітників охорони будівлі Палати громад.

Як зазначено на офіційному сайті Британського парламенту, пристав несе відповідальність за дотримання безпеки та порядку в Палаті общин, публічних галереях, кімнатах комітетів, що розташовані на території Палати громад. Церемоніальний аспект його діяльності полягає в тому, що пристав вносить булаву до зали засідань Палати громад перед тим, як сяде спікер. Він також відвідує засідання Палати громад, носить традиційну уніформу та тримає при собі меча. Цікаво, що обійняти таку посаду може навіть жінка, якою і стала Джілл Пей (Jill Pay). Вона - перша жінка в історії, яку було призначено приставом в британському парламенті 30 січня 2008 року.

Також інститут парламентських приставів існує в США, Канаді, Франції, Японії тощо. Окрім цього, у парламентах деяких країн для забезпечення порядку використовується звичайна поліція — у Японії, Південній Кореї.

В Україні були спроби запровадити службу приставів, і для цього відповідні законопроекти періодично вносилися на розгляд парламенту. Подібні ініціативи надходили від народних депутатів: О.Задорожного (лютий 2004), Я.Джоджика (липень, 2008), Є.Суслова, А.Шевченка, Ю. Мірошниченка (липень 2009) та інших. Пропонувалося, щоб діяльність пристава було врегульовано окремим законом. А до його обов’язків входило б вживання відповідних заходів (за розпорядженням Голови Верховної Ради) до депутатів — порушників, у тому числі — виведення із сесійної зали. Утім, з тих чи інших причин відповідні законопроекти не були підтримані та прийняті. Основним аргументом було й залишається те, що народний депутат, за Конституцією України, наділений правом депутатської недоторканності. До того ж, відповідно до Закону України «Про статус народного депутата України», він відповідальний виключно перед народом України як уповноважений ним представник у Верховній Раді України.

ПОЗБУТИСЯ«ШКІДЛИВИХ ЗВИЧОК»?
ДУМКА ДЕПУТАТА

1. Що і як потрібно робити, щоб у парламенті був порядок?

Олександр Єфремов:

Ми повинні підвищувати рівень загальної культури в нашій державі — усіх її громадян. Як би ми не казали, парламент — віддзеркалення суспільства. Коли рівень загальної культури населення буде іншим — ми побачимо інший парламент. Друге. Парламент — це місце, де відбувається з’ясування стосунків, у тому числі й політичних. І якщо лишити парламент цієї складової, тоді люди будуть «вирішувати свої питання» в інших місцях. Я не вважаю такий розвиток подій найкращим вибором на шляху демократичного розвитку нашої держави. Отже, краще ми самостійно будемо з’ясовувати стосунки в парламенті. Народ у свою чергу, дасть цьому свою оцінку на наступних виборах — чесних та демократичних, — за кого вони проголосують.

Віктор Янукович:

Перш за все, мабуть, треба щось святе та високе мати за душею. Я переконаний, що якщо передбачити певні норми для людей, які не мають нічого з цього всередині, — вони не будуть їх дотримуватися.

2. Щодо запровадження інституту парламентських приставів в Україні

Олександр Єфремов:

В Індії є «обмежувальна лінія», біля якої стоїть поліцейський з палкою. Якщо хтось переходить цю «обмежувальну лінію» — його одразу вдаряють бамбуковою палкою. Я не думаю, що ми братимемо Індію за приклад в Україні.

Тарас Чорновіл:

Я не дуже уявляю присутність приставів в українському парламенті. Тут такі боксери жонглюють, користуючись депутатською недоторканністю, — нуль абсолютний культури, і відчувають повну вседозволеність, що який пристав із цим впорається?Як на мене, повністю депутатську недоторканність скасовувати не можна — такого немає в жодній країні світу. Утім, обмежуючи її, — передбачити, депутатська недоторканність не поширюється на відверто хуліганські дії народних депутатів. Тобто депутат є недоторканним у всіх питаннях його роботи в парламенті, окрім безпосередньо хуліганських дій.

Юрій Мірошниченко:

Так, у Великій Британії існує такий інститут. Одного разу я навіть був серед співавторів законопроекту щодо запровадження служби приставів в українському парламенті. Це був як раз момент загострення протистояння в парламенті, часто траплялися бійки. Але парламент не підтримав такої ідеї. Я думаю, що служба приставів могла б існувати в українському парламенті. Але, звісно, це було б свідченням того, що депутати не здатні самостійно контролювати свої емоції. У Великій Британії інститут приставів був запроваджений через те, що траплялися бійки із застосуванням зброї. У нас, Слава богу, такого немає, тому депутати вважають, що така потреба ще не виникла, і, можливо, не виникне.

Сергій Сас:

Я хотів би побачити, хто буде готовий вислухати на свою адресу приниження, образи з боку народних депутатів. Я не думаю, що нам потрібен якийсь наглядач або дільничний інспектор. Єдиний спосіб профілактики порушень процедури та порядку, «найближчий шлях» — завжди діяти за законом. Я думаю, у процесі «парламентської еволюції» з часом парламент ефективно виконуватиме покладені на нього функції.

Отже, опитані нами народні депутати солідарні в тому, що потрібно розвивати парламентську культуру. Нагадаємо, у широкому розумінні парламентська культура — частина політичної культури суспільства, ставлення суспільства до політики. У вузькому сенсі — це безпосередня поведінка народних обранців під час здійснення ними своїх повноважень: на пленарних засіданнях Верховної Ради, у комітетах та комісіях, під час взаємодії з виборцями та засобами масової інформації, під час перебування в іноземних державах. Відповідно, потрібно розвивати парламентську культуру в широкому і вузькому сенсі цього поняття…

Також, на нашу думку, одним із важливих чинників впливу на народних депутатів (їхню поведінку) могло б стати посилення партійної дисципліни. Народних депутатів, які зарекомендували себе як порушники дисципліни та правопорядку — не включати до партійного списку на наступних виборах. Тим паче, що неправомірна поведінка народного депутата опосередковано негативно впливає на імідж самої партії, від якої його було обрано.

ЗАКОН ПРИЙНЯТО?

До речі, на диво, на останній сесії Верховної Ради 265 голосами народних депутатів було прийнято Закон України «Про правила етичної поведінки».

Щоправда, цьому законові, як експерти, так і народні депутати, які не підтримали його, дорікають, що він не передбачає конкретних санкцій за порушення народними обранцями норм етики. Але все ж таки цей законодавчий акт було прийнято і підписано Президентом України! І він встановлює певні стандарти поведінки — парламентарів та інших осіб, уповноважених на виконання функцій держави та місцевого самоврядування, у тому числі і Президента України. Це вже може вважатися позитивним зрушенням на цій ниві…

За підтримки Комітету з питань Регламенту, депутатської етики ти забезпечення діяльності Верховної Ради України, Харківського філіалу НІСД при Президентові України.

У статті використані матеріали НІСД:http://old.niss.gov.ua/Monitor/September09/14.htm

Катерина Аверіна