Міжнародна підтримка Верховної Ради України

У сучасному розумінні парламентаризм характеризує державу як демократичну та правову, з високим рівнем розвитку громадянського суспільства.  Український парламентаризм є ще відносно молодим. У тому, щоб ця система організації державної влади розвивалася, вдосконалювалася,  народним депутатам України допомагають професіонали з-за океану

«Програма сприяння Парламенту» є частиною одного з напрямків діяльності місії Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) в Україні – «Демократія та врядування».

У рамках цього напрямку USAID докладає зусиль до розвитку демократичних інститутів, громадянського суспільства, зміцнення політичних процесів, що відбуваються в Україні. Сама ж Програма ставить перед собою наступні завдання: сприяти підвищенню прозорості українського законодавства та політичних рішень, ефективній організації роботи парламенту, покращенню взаємодії між гілками влади, більш розширеному та значущому доступу громадськості до законодавчого процесу.

Починаючи від 1992 року, Агентство США з міжнародного розвитку надало Україні технічну та гуманітарну допомогу на суму $1,7 млрд.

Сьогодні нашим співрозмовником є пані Елеонора Валентайн, яка вже багато років в Україні керує Програмою сприяння Парламенту України. Виглядає як українка, чудово говорить українською мовою, добре знається на українській політиці. Вона була Директором Програми від самого початку заснування до 2000 року, а потім – з березня 2008 року і донині. Пані Елеонора розкаже про те, яким чином Програма допомагає Верховній Раді України і з чого все починалося…

IMG_2529

…Про історію започаткування Програми

– Розкажіть, будь ласка, хто, коли і як започаткував Програму? Хто був ініціатором –  українська чи американська сторона?

– Офіційно Програма почала працювати в Україні з 1994 року в рамках програм Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Рішення про старт Програми було ухвалене на підставі двосторонньої угоди між Україною та США. Ця угода була підписана двома роками раніше. Але, що цікаво, сама ідея щодо Програми виникла ще до здобуття Україною незалежності! Це відбулося 1988 року, коли Надія К. Мак-Коннелл, Президент Фонду «Україна – США», відвідала Україну з нагоди святкування 1000-ліття введення християнства на Русі. Під час візиту вона зустрілася з українськими демократами, яких тільки-но було обрано до Ради УРСР. І була здивована, що вони не знають багатьох речей, пов’язаних із діяльністю парламенту, у тому числі, яким чином має працювати парламент як представницький орган. Народилася ідея започаткувати Програму з допомоги українським парламентарям. Надія К. Мак-Коннелл звернулася до Декану Школи публічного (державного) управління Університету Індіани (School of Public and Environmental Affairs), д-ра Чарльза Вайза. Чарльз Вайз відгукнувся на ініціативу та зорганізував пізнавальну ознайомчу поїздку до США – у Вашингтон і до штату Індіана для членів тодішньої Ради УРСР. Отже, перша поїздка за участі українських народних депутатів відбулася ще до здобуття Україною незалежності.

А у 1991 році українські депутати, які брали участь у тих поїздках, запитали: а чи не можна було б Україні отримати підтримку з боку США на постійній основі в Україні?

Можна сказати, ідея щодо Програми виникла на базі ознайомчих поїздок. Але при цьому бажання співпрацювати було сильним як з української, так і з американської сторони.

– Можливо, Ви пам’ятаєте, хто з народних депутатів України брав участь у цих перших ознайомчих візитах до США?

– Їх було достатньо багато – 20-25 осіб з різних політичних груп. Я не пам’ятаю точно, чи то була їхня перша чи друга поїздка, але серед них були: Іван Плющ, Олександр Мороз, Сергій Соболєв, Іван Драч, Павло Мовчан, Владислав Носов… Та багато інших. Що найголовніше – це дало можливість представникам різних політичних сил подивитися на таку інституцію, як парламент. Вони дізналися, що він є законодавчим, представницьким органом, який здійснює контроль над виконавчою владою. Депутати побачили, як працює система дебатів і система компромісів. Для ВРУ це була одна з перших можливостей познайомитися з роботою справжнього сучасного парламенту.

…Про «відкриття» інформаційного простору і про труднощі українського законодавства

– Одним із своїх завдань Програма сприяння Парламенту (ПСП ІІ) визначила підвищення ефективності та прозорості українського законодавства. Завдяки яким заходам це завдання виконується?

– Від часу свого заснування Програма пройшла різні стадії розвитку. Спочатку головним завданням було відкриття інформаційного простору українським депутатам. Для цього організовувались ознайомчі тури, семінари, консультації, видавалася велика кількість літератури, яку було перекладено нами (в рамках Програми) українською мовою. Не забувайте, що до інформації про діяльність парламенту просто не було доступу, не було Інтернету! (сміється)

Інформаційний простір відкривався як для депутатів, так і для працівників Апарату, для громадськості. Для усіх учасників ставало зрозумілим: що очікують вони, і що очікують від них. А вже на базі цих консультацій, семінарів робилися публікації. Ми залучали до спільної роботи не лише американських експертів, але й німецьких, швецьких і навіть чілійських! Це були консультанти – спеціалісти з певних галузей суспільного, політичного життя. З української сторони з нами працювали п’ять народних депутатів Верховної Ради України першого скликання. Така співпраця стала основою утвердження гарного міцного діалогу між українськими та міжнародними консультантами. Потім із цим діалогом ми могли рухатися далі.

Наступним завданням для українських парламентарів було зрозуміти, як повинен працювати парламент, бюджетна система, Регламент. Американський консультант пан Вільям Браун, парламентар від Палати представників Конгресу США, який 30 років був відповідальним за дотримання Регламенту в Палаті представників Конгресу США, вніс неоціненний вклад у розробку Регламенту 1994-1996 року в Україні. Наступним базовим документом була Конституція України, яку було прийнято 28 червня 1996 року. Конституція створила певні умови для функціонування парламенту. Також ми надавали консультації та допомагали українським парламентарям у питанні організації роботи комітетів, депутатських фракцій. Це були конкретні завдання.

Кожного року стає дедалі складніше. Завдання стають менш чіткими, але більш складними, комплексними. Утім, мені подобається, що з кожною фазою наші

двосторонні відносини набувають більш партнерського характеру. Назва Програми на сьогоднішній день звучить як «Програма розвитку законотворчої політики». Отже, ми співпрацюємо не лише з парламентом, а і з виконавчою гілкою влади, з громадськістю.

На сьогоднішній день ми здійснюємо ґрунтовний аналіз документів: коли нас просять, наприклад, перекласти якийсь закон іншої держави, щоб він запрацював в Україні, ми робимо системний аналіз того, у яких умовах і як він працює, які проблеми допоміг розв’язати, а які – ні. Нашим партнерам ми кажемо, що Програма сприяння Парламенту – це не видавництво і не бюро перекладів, а джерело іншого мислення, інших поглядів на проблеми і парламенту, і комітетів, і суспільства. Ми продовжуємо спільно з Верховною Радою України організовувати круглі столи, конференції, семінари, проводити тренінги для працівників Апарату ВРУ, народних депутатів України.

– Які проблеми, на Вашу думку, існують в українському законодавстві?

– Все ж таки для мене дуже важливим є питання прозорості у діяльності парламенту. Дотримання принципу прозорості дозволяє громадянам побачити, як депутат виконує свою роботу, як часто працює в комітетах, яким чином здійснює законотворчу діяльність, наскільки активно виступає на різних сесіях. Зрозуміло, що іноді відкритість певної інформації і доступ до неї може негативно впливати на імідж установи, на її рейтинг, але подібну ситуацію можна спостерігати щодо парламентів і в інших країнах. Народ має право все знати – і це головне. Іншою проблемою залишається питання дотримання процедурних, організаційних вимог, пов’язаних із роботою Верховної Ради України та її Апарату.

«Регламент – Біблія парламенту»

У парламенті, що сформується в Україні восени, народні депутати повинні прийняти Декларацію про дотримання Регламенту. Інакше – санкція! Але санкція у цьому разі накладатиметься безпосередньо самим парламентом. Ідея парламентаризму полягає в тому, щоб депутати відповідально та сумлінно дотримувалися «порядку у своєму домі». Парламент має бути «самоконтролюючим органом». Не потрібно прокуратури, яка б усе вирішувала, ані суду, ані Президента. Функцію контролю повинні здійснювати самі депутати.

Інший аспект, пов’язаний із модернізацією українського законодавства. Нове мислення та підходи мають відбиватися у мові законів. Наприклад, якщо взяти Конституцію України. Українськими перекладачами було дослівно перекладено: «власть» – «влада» та вписано таке визначення до Конституції. Але як таке може бути, якщо Україна – демократична країна? Помилковими є певні переклади зі збереженням радянських підходів, радянського мислення. У демократичних суспільствах «governance» – «управління» розуміється як система різних структур. Не можна розуміти «владу» як «Владу» в демократичних країнах. У Сполучених Штатах влада належить народові, а не певним структурам, які виконують роль Авторитету.

– В українському парламенті одним із найулюбленіших народними депутатами порушень регламентних процедур є нехтування пленарними засіданнями. Чи дозволяють собі конгресмени не з’являтися на пленарних засіданнях? Як цьому можна завадити?

– Так, це порушення трапляється достатньо часто у Верховній Раді! Як кажуть, «гра на фортепіано». Моя критика не означає, що конгресмени в США є абсолютно святими. Але конгресмени знають, що якщо вони не прийдуть до Конгресу, то люди не повірять у те, що ті зможуть представляти їхні інтереси. І не оберуть їх через два роки (таким є термін перебування депутатів у Палаті представників Конгресу США). Депутати Конгресу серйозно виконують свої завдання. Їхня робота, активність висвітлюються у пресі. Моніторингом депутатської діяльності займаються також громадські організації.

Дуже важливим кроком України стало прийняття Закону «Про доступ до публічної інформації». Тепер кожен охочий може поцікавитися діяльністю певного депутата або органу. Чим більше «світло прозорості», тим здоровіша ціла система управління державою.

– Як Ви вважаєте, чого не вистачає українським законотворцям – у ментальному, психологічному, професійному плані порівняно з американськими парламентарями?

– Американський Конгрес, насправді, – не найкращий приклад для наслідування українськими парламентарями, він працює зовсім по-іншому. У ньому немає центрального апарату. У США є minority (меншість) та majority (більшість). В Україні немає принципу поділу рейтингів сил. В українському парламенті дуже мало депутатів, які б обіймали свої посади 5-6 скликань, 3-4 максимально. Натомість, в американському Конгресі є такі люди. Більше того, є усталеним правило: чим довше ти перебуваєш у Конгресі і маєш більший досвід, тим вище просуваєшся. І тим у тебе більший вибір: у якому Комітеті працювати. У «freshmen» (ті, хто є новачком) – менший вибір і менший статус, ніж у «senior» («старших») членів, які мають більше шансів зайняти посади Голови комітету, наприклад, чи заступника Голови.

– Як же тоді відбувається зміна влади в Конгресі США?

– Ми маємо двопартійний, двопалатний парламент, федеративний устрій у країні. У Конгресі США відбувається зміна позицій республіканців і демократів за принципом «majority» – «minority». Важко порівнювати американську систему управління державою з українською, тому наша робота більше спрямована на те, щоб застосувати до України європейські традиції парламентаризму. Можна говорити про принцип демократії, адже демократичні цінності – універсальні.

– Хто, на Вашу думку, із народних депутатів України чинного або минулого скликань є прикладом професійності?

– Це одне із найскладніших питань. (сміється) З огляду на те, що Верховна Рада України виконує різні функції: представницьку, законодавчу, контрольну, установчу, парламентарі виконують різні ролі. Депутати мають сильні чи слабі сторони в цих напрямках. Можна назвати загальні риси професійного депутата: він/вона розуміє всі свої завдання і робить це сумлінно, чесно, відкрито. Такий депутат веде діалог із виборцями, гарно виконує публічну роль, є взірцем для народу. Він/вона своїм прикладом демонструє цінності такої інституції, як Верховна Рада України. Я хотіла б, щоб таких людей було якнайбільше. Я вважаю, що такі люди є і в Україні, і у ВРУ. Я хотіла б також, щоб кожен депутат володів навичками дебатування – обґрунтованого викладу своєї позиції. У разі перемоги депутата на публічних, відкритих дебатах люди бачитимуть і знатимуть, що він/вона вміє відстоювати власні позиції, відповідно, зможе відстояти і їхні інтереси. Цього розуміння не вистачає у ВРУ.

Утім, певні позитивні зрушення є. Раніше я критикувала парламентські слухання, що відбувалися в українському парламенті. Але зараз я бачу, що вони перетворилися на важливий публічний форум для обговорення нагальних питань.

IMG_2514

Цікавим прикладом для наслідування вважаю Вестмінстерські дебати: коли ведуться дискусії між тими, хто «за» і «проти» (позиція – опозиція). Так, у Палаті громад окрім звичайних слухань існує практика проведення альтернативних«вестмінстерських дебатів». Вони проводяться в різні дні, у різні години. Це – дві різні форми роботи. ВРУ теж може запровадити таку форму обговорення.

– Чи мають представники молодого українського покоління перспективи стати достойними наступниками – парламентарями у Верховній Раді України? Як цьому сприяє Програма сприяння Парламенту?

У 1995 році Асоціацією колишніх конгресменів США спільно з Верховною Радою України та завдяки фінансовій підтримці USAID було засновано Програму стажування молоді у Верховній Раді України та центральних органах виконавчої влади. ПСП координує цю Програму стажування з 2000 року. Молоді люди з усієї України мають змогу познайомитися з роботою парламенту, викласти своє бачення, докласти зусилля, донести ідеї, навіть чинити вплив. Завдяки цьому стажуванню молодь готує себе для роботи на державній службі, ознайомлюється із законодавчою базою, напрацьовує корисні навички, що знадобляться в майбутньому.

Такі Програми стажування діють по всьому світу, не лише в Україні. Програма стажування молоді у Верховній Раді України та органах виконавчої влади є важливим елементом розвитку не лише парламенту, але й усього суспільства.

–  Як Ви вважаєте, у чому полягає слабкість громадських об’єднань в Україні на сьогоднішній день і що потрібно робити для їхнього зміцнення?

– Тема діяльності громадських об’єднань в Україні є надзвичайно багатоаспектною і цілковито заслуговує на те, щоб стати предметом нового інтерв’ю! Громадські об’єднання різняться за типом своєї діяльності. Що стосується організацій, діяльність яких пов’язана з парламентом, найголовнішою, на мою думку, є, знову ж таки, прозорість їхньої місії, цілей діяльності, а також джерел фінансування. Важливість цих моментів підтверджується тим, що дедалі більше українських організацій вносять таку інформацію до своїх річних звітів. Очевидно, це полегшує приватним особам та організаціям розуміння можливих напрямів співпраці. У загальному підсумку поступово відбувається формування сильнішого суспільства, у якому організації громадянського суспільства можуть діяти вільно, прозоро та мають рівні можливості для розвитку. Новий Закон України «Про громадські об’єднання», прийнятий Верховною Радою і підписаний Президентом України, якраз закладає підвалини для цього, що, безумовно, є позитивним зрушенням.